ОБЩЕСТВЕННОЕ ОБЪЕДИНЕНИЕ

Как нам реорганизовать милицию?

 

Александр Зимин, Дмитрий Фалалеев

 

«Как нам реорганизовать милицию?»

 

НarvardBusinessReview - Россия, Январь-февраль 2011, №1 Тема номера

http://hbr-russia.ru/issue/65/2467/

 

В 1955 году сразу после своего назначения министр внутренних дел СССР Николай Дудоров так обозначил главные недостатки ведомства: «Первый — органы милиции не ведут настоящей борьбы с преступностью в стране, из-за чего у нас годами преступники действуют и орудуют в большинстве случаев безнаказанно и никаких мер к ним не принимается. Второе — это то, что у нас в органах милиции очень много преступлений совершают сами работники милиции». Можно констатировать, что спустя полвека с лишним проблемы те же. Что, учитывая опыт других стран, необходимо сделать для реформы российской милиции?

 

Последние годы уровень доверия населения России к милиции колебался, по данным ВЦИОМ, между 14 и 27%. Цифры не очень приятные, они говорят о системном кризисе правоохранительной системы. Президент отреагировал — поручил разработать новый закон «О полиции». Впервые в истории страны концепция законопроекта была вынесена на обсуждение: ее разместили на сайте МВД. Документ получил больше 30 тысяч комментариев — общество живо включилось в дискуссию. И «наверху», и «внизу» понимают — ведомство нуждается в изменениях.

 

 

Но мы не единственные, кто попал в такую ситуацию. На том или ином этапе через похожий кризис проходили практически все государства. И перед тем, как приступать к реформе, логично обратиться к мировому опыту. Мы выбрали страны, реформа полиции в которых осуществлялась в направлении большей подотчетности полиции обществу: США, Польшу и Грузию. При всех различиях они сталкивались со знакомыми проблемами: полицейские брали взятки, зачастую были непрофессиональны, сограждане им не доверяли и боялись. И во всех трех случаях властям пришлось менять сами принципы функционирования полицейских систем.

 

 

 

Реформа в США

 

К середине XX века уровень доверия американцев к полиции колебался в районе 15—20%. Большая часть населения считала полицию и ее действия неэффективными. Власти попытались исправить положение дел, сделав ставку на повышение профессионализма полицейских и их техническую оснащенность. Но финансирование полиции напрямую зависело от уровня преступности, и ведомство не было заинтересовано в её снижении. В 1950—1960-х годах лидеры движения в защиту гражданских прав стали призывать к созданию граж­данского надзора за работой полиции по всем Соединенным Штатам. Под давлением резкой критики властям пришлось провести масштабную ревизию работы полиции. В 1972 году была создана комиссия Кнаппа, которая проанализировала ситуацию в полиции Нью-Йорка и представила результаты в специальном отчете. Вскрылись многочисленные факты коррупции и сотрудничества полицейских с оргпреступностью, случаи купли-продажи должностей и званий и другие серьезные нарушения. Комиссия направила в министерство юстиции и генеральную прокуратуру США шесть рекомендаций — они стали основой общенациональной реформы полиции. Все рекомендации можно свести к нескольким направлениям.

 

Ужесточение внутреннего контроля.Комиссия рекомендовала ввести личную ответственность руководства за подчиненных и создать отделы внутренней безопасности по всей стране (в каждом округе). Оба пункта были в полной мере реализованы. Первый помог ужесточить и персонифицировать ответственность полицейских, второй — оперативно вылавливать нечистых на руку членов полицейского сообщества, которых оказалось более чем достаточно. Поэтому отделы внутреннего контроля появились в каждом полицейском департаменте. Они напрямую подчиняются местному начальнику полиции и работают по особым правилам. Сотрудников в них не набирают, а приглашают персонально. После нескольких лет работы в отделе, в котором они расследуют преступления коллег по ведомству, их переводят на «обычные» участки — это делается для того, чтобы они не успели обрасти в спецотделе нежелательными связями. На вакантные места берут новых людей. Этот же отдел внедряет в другие подразделения «сотрудников под прикрытием». Оставить сообщение отделу может абсолютно любой гражданин — в крупных городах есть специальный телефонный номер. Спецслужба проводит не только спецоперации, но и регулярные рейды. Такие отделы в больших мегаполисах насчитывают несколько сот человек, а их бюджеты их бюджеты позволяют эффективно осуществлять свою деятельность. Служба борется с нарушениями не только рядовых сотрудников, но и высокопоставленных чинов полиции, невзирая на прежние заслуги. Например, в 2007 году в результате расследования спецотдела бывший шеф полиции Нью-Йорка Бернард Керик был приговорен к четырем годам заключения — по обвинению в коррупции и даче ложных показаний. По иронии судьбы Керик, ставший национальным героем после терактов 11 сентября 2011 года, в 2003 году в качестве верховного советника МВД Ирака арестовал бывшего заместителя командующего национальной полицией Ирака генерала Мохаммед Хабиб аль-Машадани, обвиненного в коррупции и попытках расшатать власть переходного правительства.

 

Надо понимать, что даже обычным полицейским, если их поймают за руку, есть что терять. Сейчас зарплата рядового сотрудника, в зависимости от региона и звания, составляет $60—90 тысяч год. Но за счет премиальных, спецвыплат и сверхурочных иногда набегает и $200 тысяч. Также полицейскому полагается медицинская страховка и льготы по ипотечным кредитам. Через 20—25 лет он может уйти в почетную отставку и рассчитывать на пенсию, составляющую не менее половины его заработка, — это тоже зависит от звания и выслуги лет. Если срок службы превышает 30 лет, пенсия может достигать 75% зарплаты.

 

Взаимодействие с обществом.Третья рекомендация комиссии Кнаппа — изменить стиль работы полиции. Под этим подразумевалось налаживание сотрудничества с обществом — эта связь к 1970 годам была практически утеряна. Властями был разработан и профинансирован ряд программ, направленных на то, чтобы вовлечь население в работу полиции: «Соседский надзор», «Программы профилактики преступности через организацию внешнего окружения (Разбитые окна)», программы безопасности для отдельных социальных групп — детей, подростков и т.д. Отлично зарекомендовали себя, например, подразделения добровольной полиции, составленные из местных жителей (Auxiliary Police Officers). Многие программы стали обязательными к применению. Например, каждый полицейский участок по закону должен привлечь к работе определенное количество волонтеров из числа обычных граждан. Они и составляют костяк этой «американской дружины»: патрулируют улицы и помогают обеспечивать порядок на массовых мероприятиях. Это исключительно общественная работа — она никак не оплачивается, но считается почетной (например, дает преимущество при трудоустройстве). Перед началом работы «дружинники» проходят краткий учебный курс. Они не имеют права носить оружие, но им полагается полицейская униформа и патрульный автомобиль. Так устраняется психологический барьер между обществом и полицией, а сама система полиции становится более открытой, поскольку в нее попадают люди извне. Масштабы этих изменений существенные: скажем, в Нью-Йорке на 40 тысяч полицейских (в Москве, к слову, милиционеров в три-четыре раза больше) приходится более 4 тысяч добровольцев. К местной полиции также относятся гражданские парковщики и часть охранников, работающих на госслужбе (это еще несколько тысяч людей).

 

Кроме того, в каждом округе была введена практика гражданских «секретных осведомителей» — это тоже не добровольное начинание, а законодательно закрепленная обязанность руководителей подразделений полиции (и еще одна из шести рекомендаций комиссии Кнаппа). Эти люди фиксируют нарушения полицейских на местах и сообщают о них вышеуказанным руководителям (за это предусмотрено вознаграждение).

 

Высокие стандарты работы полиции. Чтобы попасть в полицию, человеку надо соответствовать формальным критериям: быть гражданином США, не иметь судимостей и правонарушений, закончить полицейскую академию (обучение длится чуть меньше года). Рядовой сотрудник отстоит от шефа полиции на пять-шесть ступеней, и, чтобы получить повышение, он должен хорошо проявить себя на каждой из них (не случайно в фильмах мы часто видим седых американских патрульных — не всем удается сделать карьеру). Система должностей в американской полиции довольно сложная. Начинает любой новобранец с самых низов, с самой сложной и неблагодарной работы: как минимум несколько лет он обязан патрулировать улицы. (Благодаря этому со спецификой основной работы знаком каждый полицейский.) Только после этого, хорошо зарекомендовав себя, он вправе претендовать на следующую должность — детектива. Еще через пять лет детектив может выйти на следующий уровень (опять же, в зависимости от служебных успехов), пройдя довольно трудный профессиональный экзамен. И так при каждом повышении: отличные результаты, не менее трех лет службы в нынешнем статусе и все более сложное квалификационное испытание (чтобы стать лейтенантом, нужно иметь еще и высшее образование). Но даже самые выдающиеся показатели не гарантируют места главы полиции большого города или штата. На эту должность человека назначают органы исполнительной власти, и он должен быть штатским. Столь сложная, но сбалансированная система поддерживает высокий уровень профессионализма и снижается опасность формирования ведомственной коррупционной пирамиды.

 

Общественный контроль. Полиция в Америке десятилетиями складывалась как закрытая кастовая система. Изменить такое положение дел только государственным контролем не удалось. Общество добилось права надзирать за деятельностью полиции, а именно — создавать гражданские контролирующие органы. Штаты сами принимали соответствующие законы, благо самоуправление в США очень развито, а если власть штата противилась формированию структур гражданского контроля, то вопрос выносили на референдум. Деятельность таких структур зачастую финансируется из бюджета штата, где проходит отдельной строкой. Граждане убедились, что отсутствие гражданского контроля обходится им несравнимо дороже. Например, именно после такого референдума в Сан-Франциско появился Комитет по рассмотрению жалоб, в состав которого входят только гражданские лица. Сначала идею его создания поддержали Коллегия адвокатов Сан-Франциско и общественные деятели. Ассоциация сотрудников полиции Сан-Франциско также не была против. Но тогдашние начальник полиции и мэр восприняли это решение в штыки. Во-первых, новый орган, считали они, станет мешать работе полиции и будет неэффективным, во-вторых, слишком дорого обойдется казне, поскольку, как уже указывалось, финансирование его работы предусматривалось из бюджета штата. Тем не менее, на основании волеизъявления жителей Сан-Франциско (выраженного посредством референдума) такой Комитет был создан. В его компетенции находится рассмотрение жалоб и заявлений о нарушении должностных полномочий полицейскими, а также проведение по ним расследований. Комитет по рассмотрению жалоб может проводить независимое расследование всех заявлений о нарушении должностных полномочий сотрудниками полицейского департамента Сан-Франциско. Результаты расследования, которые считаются предварительным заключением, направляются начальнику полиции для назначения дисциплинарных взысканий. Если начальник полиции согласен с предварительным заключением, нарушителю грозит отстранение от должности на срок до десяти дней. Если начальник сочтет, что нарушение заслуживает большего наказания, то дело передается Полицейской комиссии1, которая назначает общественные административные слушания. На них присутствует обвиняемый сотрудник полиции, предоставляются доказательства и аргументы обеих сторон. Полицейская комиссия принимает окончательное решение по результатам слушаний.

 

Такого рода советы есть во многих больших и маленьких городах. В Фениксе, например, наблюдательный совет из 20 жителей следит за расходованием средств на службу «соседского надзора» и координирует ее работу. Общественный надзор стал мощным противовесом тем силам в самой полиции, которые выступали против реформы.

 

 

 

В соответствии с последней, шестой, рекомендацией комиссии Кнаппа полицейское руководство теперь регулярно делает доклады по «коррупционноемким областям». Кроме того, американцы еще больше децентрализовали саму систему по территориальному признаку (на федеральную, «штатскую» и муниципальную полицию), усовершенствовали материально-техническую базу ведомства и повысили социальный статус полицейского: теперь вакантные места заполняются в результате серьезного конкурса. Самое главное — американцы ушли от приоритета «палочной системы» и оценивают работу полиции, основываясь на мнении граждан (один из действенных механизмов — регулярные опросы населения об эффективности деятельности полиции, которые проводит Институт общественного мнения Гэллапа). Стратегия себя оправдала: в 2008 году, по данным GfK Trust Index, полицейским доверяло 73% жителей США, а в некоторых штатах, например в том же Сан-Франциско, — свыше 85%.

 

 

 

Реформа в Польше

 

На обсуждение нового закона «О милиции» (сейчас уже полиции) весной этого года в Москву пригласили зарубежных экспертов, в том числе из Польши. У поляков есть чему поучиться — их реформа считается одной из самых удачных. Закон «О полиции» стал одним из первых актов, принятых новой властью Польши после «бархатной» революции 1989 года (даже новая конституция страны появилась позже — в 1997-м). Для этого были веские основания: польской милиции доверяло примерно 20% населения. Не удивительно, что новое правительство, состоявшее в основном из бывших диссидентов, горело желанием реформировать систему. Министром внутренних дел стал Кшиштоф Козловский, который был хорошо знаком с устройством и методами работы милиции в отношении диссидентов. Надо ли говорить, что этот идейно мотивированный человек стал мощным двигателем демократических преобразований в полиции. Для России этот опыт интересен тем, что проблемы польской системы правоохранительных органов начала 1990-х были очень схожи с нашими. Что же сделали поляки 20 лет назад?

 

Деполитизация. До реформы польская полиция называлась общественной милицией, но на деле была военизированным отрядом правящей Польской объединенной рабочей партии. После принятия закона «О полиции» в 1990 году началась ее децентрализация и деполитизация. Полиция стала частью МВД (куда также входят пограничная охрана и пожарная служба), ее руководитель, главный комиссар, подчиняется министру внутренних дел и им же назначается. У местной полиции два начальника. Глава области, воевода (всего их в Польше 16), несет персональную ответственность за уровень преступности в своем регионе. Он ставит перед полицией цели — с учетом проблем области: сократить число ДТП, краж автомобилей или случаев уличной преступности и т.д. Но как именно эти цели будут достигнуты, определяет глава местной полиции. Второй начальник, главный комиссар из МВД, визирует некоторые наиболее важные решения воевод, которые касаются полиции (например, введение новых штатных должностей или проведение спецопераций), и назначает главу полиции воеводства (кандидатуру должна утвердить местная исполнительная власть). Кроме того, МВД определяет стратегию развития всей полиции, а также критерии оценки ее работы. Национальная система оценки работы полиции формируется на основе статистики преступлений и их раскрываемости. Важнейшая составляющая этой системы, как и у американцев, — итоги опросов общественного мнения, проводимых независимыми исследовательскими институтами по заказу властей. Таким образом, польская полиция находится под жесткой перекрестной опекой: и с мест, и из центра.

 

Реформаторы приняли меры для освобождения полиции от какого-либо политического влияния, чтобы не допустить ее сращивания с той или иной политической силой. Полицейский не имеют права состоять в партии — вступая в ряды полиции, он должен выйти из неё . Он обязан сообщать руководству о намерении стать членом некоммерческих и иностранных сообществ и организаций (в этом случае решение нужно согласовывать с вышестоящими органами). Эти меры отчасти ограничивают некоторые конституционные права полицейских, но они полностью отвечают принципу «милиция служит обществу», а не партии, даже находящейся в данный момент у власти.

 

Разветвленная система контроля. Как и в большинстве демократических стран, в Польше контроль над полицией пристальный и разносторонний. Помимо того, что местные подразделения подчиняются и местным властям, и центру, их контролируют и надзорные органы: суды и прокуроры, парламент(Польша — республика, и роль парламентав жизни страны очень высока) и официальные представители по правам человека. Каждый из этих институтов имеет право запрашивать у полиции необходимую информацию. Полиция регулярно отчитывается, в том числе и в форме ежегодного отчета, перед основными «контролерами»: местными исполнительными органами, главой своего ведомства и обществом. С 1998 года в польской полиции появилась еще и служба внутренней безопасности, которая подчиняется напрямую главному комиссару. Она собирает данные о преступлениях полицейских (в том числе и через СМИ) и, в случае необходимости, отправляет их в судебные органы (подробнее о том, как работают такие службы, читайте в главе «Реформа в США»). Естественно, жестко контролируются и те, кто контролирует полицию. Главный комиссар отвечает перед трибуналом республики; этот выборный орган следит за соблюдением норм конституции высшими должностными лицами — президентом, премьер-министром, главами силовых ведомств и т.д.

 

Работа с кадрами. В начале преобразований кадровая проблема для Польши стояла очень остро (численность ведомства за первые пять лет реформ сократилась более чем вдвое). Новых людей брали только с высшим образованием и без опыта работы в правоохранительных органах. Поэтому государству пришлось уделить особое внимание новому поколению полицейских и прежде всего изменить систему их обучения. Оно стало более практическим: начальный учебный курс, как и в США, делает упор на решение совершенно конкретных проблем, с которыми полицейский может столкнуться в своей работе. Длится первоначальное обучение польских полицейских чуть больше шести месяцев. В учебный курс не вошел целый ряд теоретических и общеобразовательных дисциплин. Зато в нем появились такие предметы, как психология и профессиональная этика: полицейские должны понимать, что их первостепенная задача — защита конституции и законных интересов граждан. Еще одно важное условие для новичка: он обязан первые три года проработать простым патрульным — увидеть реалии полицейской службы и «понюхать пороху».И хотя зарплаты полицейских не считаются высокими (рядовой зарабатывает €500—700, начальник участка — примерно €3500), конкурс в полицию достигает 10 человек на место. В Польше, как и в Грузии, были улучшены условия работы в ведомстве: хорошие служебные патрульные машины, современная техника, пенсия, составляющая 40—75% зарплаты.

 

Отношение поляков к полиции постепенно изменялось на протяжении 1990—1997 годов: все это время продолжались поиски правильной формы контроля. Реформа проходила долго и трудно, да и сейчас не все гладко. Например, мировой кризис отразился и на польской полиции. Она отстаивает свои права на достойное содержание, но только законными методами. Например, когда в 2009 году министр внутренних дел Польши Кшиштоф Яник не сдержал слово и не повысил зарплату полицейским, полицейские 22 сентября 2010 провели года акции протеста. Однако, несмотря на все трудности, реформа оказалась достаточно эффективна: сейчас уровень доверия полиции в этой стране около 72%.

 

Реформа в Грузии

 

К началу 2000-х годов милиции как эффективной правоохранительной системы в Грузии фактически не было. Поэтому речь идет даже не о реформе, а о создании новой структуры. Деятельность Саакашвили на посту президента Грузии вызывает весьма противоречивые оценки, но в том, что касается реформы полиции, она, безусловно, успешна. Проведена реформа была в типичном для Саакашвили — революционном — стиле. Стартовали преобразования в 2004 году с публичного ультиматума президента сотрудникам госавтоинспекции: в недельный срок прекратить брать взятки. Естественно, этого не произошло, и спустя семь дней ГАИ была полностью расформирована — под увольнение попало больше 15 тысяч сотрудников. Следующие три месяца — пока создавалась новая служба — страна жила без автоинспекции. Но реформа на этом только началась. Ее основной целью стала борьба с организованной преступностью и коррупцией в правоохранительных органах. В целом алгоритм действий грузинских властей выглядел следующим образом.

 

Систематизация. Новый министр внутренних дел Вано Мерабишвили (не имевший до того никакого отношения к полиции) свел в одно большое ведомство несколько служб: ГАИ (переименованную в патрульную полицию), МЧС, пограничную службу, министерство госбезопасности. В США, как мы помним, полицейскую систему, наоборот, максимально раздробили, но надо учесть разный масштаб двух стран. Надо отметить, что хотя формально федеральный и муниципальный уровни жестко не разграничены, но отдельные элементы децентрализации в Грузии тоже присутствуют. Так, региональным полицейским подразделениям (в том числе административным и хозяйственным) были переданы все функции, которые они могли выполнять самостоятельно. Они получили право нанимать и увольнять сотрудников, решать финансовые вопросы. Благодаря этому уменьшился традиционно большой в госструктурах документооборот, что положительно сказалось на качестве обслуживания граждан: отделы на местах стали работать более оперативно и эффективно.

 

В целом структура грузинского МВД получилась не такой уж и сложной. Полиция разделена на патрульную и криминальную. Задача первой —профилактика преступности и быстрое реагирование на возможные правонарушения, второй — расследования преступлений. Хорошо и простым гражданам — они знают, какие полицейские за что отвечают, — и самим полицейским, получившим более узкую профессиональную специализацию.

 

Ужесточение государственного контроля.Как в самом начале реформы, так и позже, Генеральная инспекция — контролирующий орган в структуре МВД — регулярными проверками постоянно держала полицейских в напряжении. Защитников правопорядка постоянно провоцировали на взятки, причем в рейды брали представителей СМИ, так что коррупционеры попадали не только в тюрьму — на первом этапе реформы за взятку в $50 можно было получить десять лет, — но также на экраны ТВ и страницы газет. Когда большую часть злостных нарушителей уволили или посадили, контроль стал более системным. Появился отдел, который стал выявлять недобросовестных сотрудников. Один из его основных инструментов — провокации. Под видом простых граждан сотрудники этого отдела давали взятки, под видом простых граждан выявляли непрофессиональное «обслуживание» и другие нарушения. По сложившейся международной практике преступивший закон полицейский привлекает внимание не только к себе, но и ко всему своему отделу — это сильная мотивация не делать ничего предосудительного. В придачу была создана система взаимного внутреннего контроля: сотрудники должны следить друг за другом, докладывать рукодству о проступках коллег, а за укрывательство их могут уволить или даже оправить в тюрьму (в зависимости от тяжести нарушения). Многие из таких «подвигов» становятся достоянием общественности — к реформе активно подключились СМИ, которые получили возможность объективно освещать происходящие процессы в закрытой до того системе.

 

Профессиональный контроль в грузинской полиции очень жесткий: патрульные должны приехать на место происшествия в течение пяти минут и немедленно доложить о правонарушении в участок. Кроме коллег следят за этим видеокамеры, установленные в том числе и в патрульных машинах. Принципиально важно то, что контролируют систему видеонаблюдения не полицейские участки, на территории которых они работают, а управление по надзору за правами человека, специально созданное в МВД.

 

Повышение профессионализма.Численность МВД сократилась в несколько раз (только в штате упраздненной ГАИ было более 15 тысяч сотрудников), причем практически сразу уволили большую часть руководящего состава. Поэтому системе МВД на всех ее уровнях были жизненно необходимы квалифицированные кадры. Власти с помощью СМИ призвали молодежь идти в полицию и ужесточили отбор: соискатель проходит четыре ступени испытаний (тесты на уровень IQ, психологические тесты и пр.), при этом, чтобы очистить ведомство от коррупции и кумовства, сначала брали людей, не связанных с правоохранительной системой. Профильные милицейские учебные заведения расформировали, оставив только одну академию, правда часть ее сотрудников тоже уволили за взяточничество и профнепригодность. Ректором пригласили Анну Чихиташвили, которая до этого работала в международной исследовательской Rand Corporation и обладала неплохим управленческим опытом. Изменилась методика обучения молодых полицейских: курс стал гораздо более практическим — преподают здесь в основном сотрудники правоохранительных органов, вплоть до министра и его заместителей. В академии взяли на вооружение новые технологии: например, обучающие компьютерные игры, тренировки в условиях, максимально приближенных к реальным. Из минусов — курс короткий, будущих патрульных, например, учат всего около трех месяцев. Доучиваются новобранцы уже на работе.

 

Улучшение условий труда.Ужесточение отбора в полицию не отпугнуло соискателей, ведь зарплаты выросли примерно в 10-15 раз — отчасти за счет кратного сокращения численности сотрудников с 70 до примерно 25 тысяч. Рядовой полицейский стал получать $200—400 долларов в месяц, а для Грузии того времени это была очень приличная зарплата: учитель, например, получал около $100. Но не только деньги привлекали людей. Улучшились условия работы: власти перевели полицейские участки в современные здания, закупили для них качественную технику, новые патрульные автомобили. Пару лет назад в российских СМИ появился сюжет: грузинское полицейское управление переезжает в особняк бежавшего за границу мафиози. Это не единичный случай, а обычное явление — зданий после бегства преступных авторитетов освободилось немало. Полицейские получили право на бесплатную жилплощадь, медицинскую страховку и привилегии при поступлении в ВУЗ, хорошую пенсию и ряд льгот. Параллельно власти повышают престиж профессии стандартными пропагандистскими приемами: массированной рекламой (пресса, ТВ, наружная городская реклама и т.д.), интервью борцов с преступностью в центральных СМИ. Лучшие полицейские выступают в школах, снимаются в роликах социальной рекламы.

 

Все механизмы реформы были очень четко прописаны и затем законодательно закреплены (начало было положено законом «О патрульной полиции» 2004 года).Учитывая формат настоящей статьи, мы оставили за скобками и некоторые другие полезные административные решения грузинских реформаторов: документооборот в ведомстве на 90% сделали электронным, часть предоставляемых населению услуг — растаможка автомобилей, получение прав и т.д. — передали отдельной структуре, причем многие документы люди могут заполнить в электронном виде и т.д.

 

Как видно, грузинская модель реформы отличается от американской. Пока государственный контроль здесь имеет большее значение, чем общественный. Оппозиционеры указывают на издержки такой модели. Например, Давид Гамкрелидзе, председатель партии «Новые правые», отмечает, что коррупция перекочевала в верхи, что тендеры и крупный бизнес контролируются МВД. Но (по данным официальных лиц) благодаря реформе полиции в Грузии доверяет до 82% населения. В рейтинге же Transparency International по уровню коррупции к 2009 году страна поднялась до 67 места.

 

 

 

План для России

 

Мировой опыт показывает, что у реформы должна быть одна основополагающая идея: правоохранительные органы служат обществу, поэтому и отвечают в первую очередь перед ним. Механизмы воплощения этой идеи также нужно очень четко сформулировать в законах, иначе она так и останется пустой декларацией.

 

Сформировать комиссию, ответственную за реформу. В Грузии главным реформатором стал президент, в США — министерство юстиции, в Польше — команда нового правительства; у столь масштабных изменений должен быть мощный двигатель. В России стоило бы на самом высоком уровне создать специальный комитет, который разработал бы концепцию преобразований и обладал бы полномочиями контролировать ход ее реализации (кстати, недавно в соседнем Казахстане по поручению главы государства была создана Государственная комиссия по реформе правоохранительной системы, результаты работы которой получили одобрение). Курировать комитет должен президент, а в его состав нужно назначать не только (и не столько) высших должностных лиц бюрократических структур, но и представителей общества, то есть независимых экспертов из государственных и негосударственных организаций. Без независимого профессионального, многоаспектного обсуждения стратегии и тактики проведения реформы начинать ее было бы опрометчиво — слишком велик риск непродуманных решений, которые скомпрометируют саму идею реформы. В какой-то степени сейчас именно это и происходит в России. Поэтому принципиально важно, чтобы комитет — если он будет создан — получал реальную поддержку Президента.

 

Создать инструменты гражданского контроля.Полициязащищает права граждан, и они имеют право ее контролировать —этот тезис провозглашен в законодательстве многих развитых стран или реализуется на практике. В нашем действующем законе (и новом законопроекте) определен порядок государственного и ведомственного контроля, поскольку существуют и соответствующие нормативно-правовые акты, но — не гражданского. Ни Общественная палата, ни общественные советы не обладают реальным правом контролировать милицию. Сам порядок создания общественных советов — их формируют «руководители федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел» — исключает такую возможность. Но России жизненно необходим эффективный законодательно закрепленный механизм подотчетности полиции обществу. Закон должен более четко прописать право населения, СМИ и других структур гражданского общества участвовать в обсуждении вопросов правоохранительной сферы; регулярно проводить общественные опросы — и ориентироваться в своей работе на них; получать всю информацию, в том числе и финансовую, не затрагивающую государственную и иную защищенную законом тайну. Это минимум, необходимый для успешного старта реформы. А учитывая, что в общественном контроле нуждается не только полиция, целесообразно было бы принять отдельный закон «Об общественном контроле».

 

Есть несколько давно опробованных инструментов, благодаря которым общество может оказывать влияние на полицию. Например — регулярные независимые опросы («до» и «после»), организовывать которые — обязанность правоохранительных органов. Этой практики придерживаются как США, так и восточноевропейские страны2. Чтобы опросы были действительно независимыми, часто к ним привлекают авторитетные частные исследовательские компании вроде института Гэллапа в США, общественные организации или волонтеров, как правило, студентов. Именно по итогам опросов и других способов определения общественного мнения, а не на статистике, формируемой самими полицейскими, основывается система их оценки. Как показывает жизнь, людей больше волнует не процент раскрываемости, а могут ли они доверять полицейским. Значит, от таких качественных показателей и надо отталкиваться в первую очередь, оценивая их работу. Оставив количественные показатели только «для внутреннего потребления» милиции, нужно «переключить» ее внимание на реальные интересы граждан и остановить гонку за «выполнением плана», жертвами которой становятся и обычные люди, и сами милиционеры. Больше всего население доверяет полиции в США, Великобритания и т.д. При этом подразделения МВД России примерно в 2,5—3 раза опережают зарубежных коллег по уровню регистрируемой раскрываемости преступлений. Парадокс? От американской или английской полиции не требуют 70-процентной раскрываемости, зато оценка их работы зависит от индекса доверия населения. Поскольку большую часть информации полиция обязана публиковать, общество представляет себе реальное положение дел и, значит, может самостоятельно оценить деятельность полиции и способствовать изменению ситуации. Очень действенный механизм.

 

Разделить милицию на федеральную и муниципальную.Цель — разграничить функции и полномочии милиции, чтобы за счет более узкой специализации повысить профессионализм милиционеров, сделать «низовую» милицию более контролируемой населением, менее забюрократизированной бесчисленными отчетами в многочисленные вышестоящие инстанции, и способствовать борьбе с коррупцией (разрушив многие порочные связи). Федеральная милиция должна заниматься задачами государственного уровня: тяжкими преступлениями, организованной преступностью, федеральным розыском, анализом криминогенной ситуации в стране, разработкой плана развития ведомства и т.д. Задачи муниципальной милиции — более гибкие, они зависят от потребностей населения конкретного региона, области или района. Это профилактика преступлений, мелкие правонарушения, работа с населением.

 

Получается, что муниципальная милиция — «более гражданская», она «местная» и ее руководителей можно было бы по примеру некоторых западных стран не назначать сверху, а выбирать (так работает институт шерифов в США или констеблей в Великобритании — это наиболее реальные и эффективные инструменты влияния общества). Четкая специализация устранит дублирование, повысит эффективность. Разделение милиции, кстати, не новость — и в России эксперты уже не первый год обсуждают эту идею (проводился даже эксперимент), но в новом законопроекте такое разделение не предусмотрено, что, кстати, противоречит статье 132 Конституции России, которая наделяет органы местного самоуправления полномочиями по охране общественного порядка. Создание муниципальной милиции помогло бы устранить этот казус: например, это могли бы быть подразделения органов местного самоуправления, не входящие в систему МВД.

 

Обеспечить открытость преобразований. Успех реформы зависит от того, понимает ли ее цели общество, доверяет ли оно реформаторам и готово ли их поддержать. Властям стоило бы разработать официальную информационную программу для населения — по крайней мере, это не посчитали лишним ни в Грузии, ни в Англии. К дисскуссиям по поводу реформы надо активно привлечь СМИ. Можно было бы на государственном канале создать специальную телепрограмму, в которой не только генералитет МВД, но также внешние эксперты и простые граждане могли бы высказывать свое мнение. Нужно публиковать интернете и СМИ — как федеральных, так и местных — результаты общественных опросов, комментарии независимых экспертов к важным законам, планы по реформированию ведомства, да и просто реакцию милиции на мнение граждан, отраженное на форумах, в блогах и т.д. В большинстве развитых стран такая информация открыта: полиция США, Англии и других развитых стран обязана публиковать даже свои бюджеты.

 

Избавить милицию от избыточных функций. Сейчас МВД вменяется огромное число задач. Конечно, это мешает ведомству сосредоточиться на главном, отнимает силы, время и внимание. Избавиться можно от многих функций, в том числе выдачи прав, технического обслуживания автотранспорта, услуг вневедомственной охраны (здесь милиция вообще конкурирует с ЧОП), контролем над приемниками-распределителями, экспертно-криминалистическими центрами и миграционным контролем. Принцип простой: отдать на сторону — в идеале не другим госслужбам, а частным компаниям — все, чем могут не заниматься милиционеры. Тогда естественным образом сократится штат ведомства, коррупция (для этого достаточно отдать на рынок техническое обслуживание автотранспорта), а оставшимся профессионалам не придется выполнять, по сути, совсем не свою работу. В пример можно привести любую развитую страну. Что касается Грузии, то там применили эту стратегию частично: некоторые функций передали внутреннему сервисному центру (растаможка автомобилей, выдача водительских прав), а от каких-то, например, от охранных услуг, власти вопреки мировой практике, избавляться не стали. При этом, как уже указывалось выше, все-таки нужно за полицией закрепить и некоторые социальные услуги.

 

Сделать работу в милиции более привлекательной. В милиции самые низкие зарплаты среди правоохранительных органов, поэтому здесь де-факто нет конкурса (де-юре его проведение закреплено в статье 22 действующего закона «О милиции»; в новом законопроекте этого требования уже нет). Это немаловажный фактор: объем и сложность работы явно не соответствует оплате, что отражается на профессионализме милиционеров, качестве оказываемых ими услуг и престижности их работы. В Москве рядовой сотрудник милиции может рассчитывать на 12 тысяч рублей в месяц (без доплаты города, которую ещё надо заслужить), тогда, как столичный дворник получает до 30 тысяч — как начальник отдела милиции, подполковник или полковник с двадцатилетним стажем с «мэрской» доплатой. Глупо было бы отрицать, что это не сказывается на качестве работы милиции. В 2008 году даже Совет Европы рекомендовал России обратить внимание на уровень материального обеспечения правоохранительных органов, поскольку от него напрямую зависит уровень обеспечения прав граждан. В любой благополучной стране полицейский — человек уважаемый (чтобы попасть в полицию, нужно очень постараться), уходя на пенсию, он получает приличное содержание и множество льгот. Как показывает международный опыт, чтобы привлечь в свои ряды лучших, нужно их заинтересовать, в том числе и материально. Например, избавившись от лишних функций, можно было бы направить высвободившиеся ресурсы на улучшение условий труда оставшихся профессионалов. Пока на протяжении многих лет преобладала другая точка зрения: пусть они начнут лучше работать, тогда можно будет поговорить и об изменении условий.

 

 

 

Конечно, такой план — только основа реформы милиции, ее первая волна. Ведь, судя по мировому опыту, реформа полиции — практически бесконечный процесс совершенствования. Даже странах, которые мы взяли за образец, — США, Польше и Грузии — закончилась только активная фаза, но трансформация полиции продолжается и будет продолжаться. Главное — правильно начать эту работу, верно выбрать направление и принципы, на которых должна строиться реформа. Положительный опыт у нашей страны есть: в 1960-е годы довольно успешно прошла хрущевская реформа милиции. А управлял ею тот самый министр Николай Дудоров, с высказывания которого и началась эта статья.

 

 

 

Александр Зимин — к.ю.н., старший научный сотрудник ВШЭ.

 

Дмитрий Фалалеев — к.ф.н., заместитель главного редактора «Harvard Business Review — Россия».

 

 

 

Источники

 

Реформирование полиции в странах Центральной и Восточной Европы: необходимость изменений. Сборник. 2000.

 

Белянинов К. Крысиный отдел. Огонек. №13. 2010.

 

Коварский Н.. Порядок по-грузински. Forbes. Июль. 2010.

 

Чистякова Ю. Структура полиции Англии и Уэльса. Реформа правоохранительных органов: преодоление произвола. 2004.

 

Шириков А. Неисправимая полиция. http://slon.ru/articles/255922/

 

 

 

1 Полицейская комиссия - это гражданский совет, который состоит из семи человек, назначенных мэром и городским советом. Согласно Уставу города Сан-Франциско Полицейская комиссия уполномочена наблюдать за работой полицейского департамента Сан-Франциско.

 

2 Практика социологических опросов имеется уже и в России